6. ОСОБЛИВОСТІ ВРЕГУЛЮВАННЯ КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ, ЩО ВИНИК У ДІЯЛЬНОСТІ ОКРЕМИХ КАТЕГОРІЙ ОСІБ, УПОВНОВАЖЕНИХ НА ВИКОНАННЯ ФУНКЦІЙ ДЕРЖАВИ АБО МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Правила врегулювання конфлікту інтересів у діяльності окремих категорій осіб, окрім Закону, визначаються законами, які регулюють засади діяльності та статус відповідних посадових осіб та органів.

До таких осіб належать:

• народні депутати України (п. 6.1 розділу 6);
• члени Кабінету Міністрів України (п. 6.2 розділу 6);
• керівники центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України (п. 6.3 розділу 6);
• судді (п. 6.4 розділу 6);
• судді Конституційного Суду України (п. 6.5 розділу 6);
• голови та заступники голів обласних та районних рад (п. 6.6 розділу 6);
• міські, сільські, селищні голови, секретарі міських, сільських, селищних рад (п. 6.6 розділу 6);
• депутати місцевих рад (п. 6.6 розділу 6).

6.1.1. Запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності
народних депутатів під час пленарного засідання Верховної Ради України

Правила врегулювання конфлікту інтересів у діяльності народних депутатів визначаються Регламентом Верховної Ради України.

Народний депутат бере участь на пленарних засіданнях в обговоренні питань, щодо яких у нього наявний конфлікт інтересів, а також у голосуванні з таких питань за умови публічного оголошення про конфлікт інтересів під час пленарного засідання Верховної Ради України, на якому розглядається відповідне питання (ч. 1 ст. 31¹, ч. 6 ст. 37 Регламенту Верховної Ради України).

Отже, у ситуації конфлікту інтересів народні депутати можуть брати участь у розгляді, підготовці, прийнятті рішень Верховною Радою України за сукупності таких умов:

• народний депутат самостійно публічно заявляє про конфлікт інтересів (про що вноситься відповідний запис до протоколу засідання Верховної Ради України);
• публічне оголошення про конфлікт інтересів здійснюється під час засідання Верховної Ради України до початку розгляду питання, що становить приватний інтерес народного депутата.

Регламент Верховної Ради України не містить спеціальних правил щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, що виникає у зв’язку з участю народного депутата в роботі колегіальних органів (постійних та інших комісій Верховної Ради України, робочих груп тощо).

! У випадку виникнення конфлікту інтересів під час засідань колегіальних органів народному депутату слід керуватися правилами, встановленими в ч. 2 ст. 35¹ Закону, а саме: не брати участі у прийнятті рішення відповідним органом.

Про конфлікт інтересів народного депутата може заявити будь-який інший член колегіального органу або учасник засідання, якого безпосередньо стосується питання, що розглядається. Заява про конфлікт інтересів народного депутата як члена колегіального органу заноситься до протоколу засідання колегіального органу.

Верховна Рада України може прийняти рішення про утворення тимчасової спеціальної комісії для підготовки та попереднього розгляду питань, а також для підготовки і доопрацювання проектів законів та інших актів Верховної Ради України на правах головного комітету, якщо предмет правового регулювання таких проектів не належить до предметів відання комітетів, утворених Верховною Радою України, крім випадку, передбаченого ч. 9 ст. 146 Регламенту (ст. 85 Регламенту Верховної Ради України).

Не може бути обраний до складу тимчасової спеціальної комісії народний депутат, у якого в разі обрання виникне реальний чи потенційний конфлікт інтересів із питань, для підготовки і попереднього розгляду яких утворюється відповідна комісія.

! Для реалізації вказаної норми передбачений обов’язок народного депутата, кандидатура якого запропонована депутатською фракцією (депутатською групою) до складу тимчасової спеціальної комісії, повідомити Верховну Раду України про неможливість брати участь у роботі тимчасової спеціальної комісії за наявності зазначеної підстави.

Тимчасова спеціальна комісія утворюється з числа народних депутатів, які дали на це згоду.

Аналогічні по суті правила застосовуються і при формуванні тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України (ст. 87 Регламенту Верховної Ради України).

Якщо конфлікт інтересів виникає у народного депутата вже після включення його до складу відповідної комісії, він не має права брати участі в голосуванні з відповідного питання. Це випливає з ч. 2 ст. 35¹ Закону та ст. 21 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України».

Народні депутати повинні дотримуватися вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів не лише під час участі в засіданнях Верховної Ради України та роботі колегіальних органів, а й при виконанні інших службових або представницьких повноважень (ч. 1 ст. 28 Закону).

Народні депутати зобов’язані не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів (п. 3 ч. 1 ст. 28 Закону). Згідно з положеннями Закону України «Про статус народного депутата України»:

• народному депутату надається право самостійно здійснювати персональний підбір кандидатур на посаду помічників-консультантів, особисто здійснювати розподіл місячного фонду оплати праці між ними. Отже, письмове подання до Керівника Апарату Верховної Ради України про призначення помічником-консультантом не на громадських засадах особи, з якою народний депутат пов’язаний позаслужбовими відносинами (член сім’ї чи інша близька особа тощо), буде свідчити про вчинення народним депутатом дії в умовах реального конфлікту інтересів;
• народному депутату на строк виконання депутатських повноважень видається дипломатичний паспорт. У разі якщо дипломатичний паспорт буде використано народним депутатом для перетину кордону не у зв’язку з депутатською діяльністю, а у приватних інтересах, матиме місце порушення вимог п. 3 ч. 1 ст. 28 Закону;
• народний депутат не повинен використовувати депутатський мандат у особистих, зокрема корисливих, цілях (ч. 3 ст. 8 Закону України «Про статус народного депутата України»).

Непоодинокими є випадки звернення народних депутатів до державних органів, установ, організацій з метою отримання інформації та впливу на прийняття рішень у власних інтересах, а також внесення ними аналогічних депутатських запитів на засідання Верховної Ради України з використанням повноважень, визначених у ст.ст. 15, 16 Закону України «Про статус народного депутата України».

! Направлення таких депутатських звернень, а також внесення запитів суперечить положенням п. 3 ч. 1 ст. 28 Закону, свідчить про вчинення народним депутатом дій в умовах реального конфлікту інтересів та може бути підставою для притягнення його до адміністративної відповідальності, передбаченої ч. 2 ст. 172⁷ КУпАП.

! Народним депутатам заборонено звертатися до правоохоронних органів із пропозиціями, вказівками, вимогами щодо питань діяльності відповідного органу в конкретних кримінальних провадженнях при направленні депутатських звернень та запитів до таких органів (див. рішення Конституційного Суду України від 11.04.2000 № 4-рп/2000 у справі № 1-19/2000, від 20.03.2002 № 4-рп/2002 у справі № 1-11/2002).

Правила врегулювання конфлікту інтересів у члена Кабінету Міністрів України передбачені в ст. 45¹ Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

У разі виникнення у члена Кабінету Міністрів України реального чи потенційного конфлікту інтересів він зобов’язаний не пізніше наступного робочого дня письмово поінформувати про це Кабінет Міністрів України.

! Член Кабінету Міністрів України не може брати участі у розгляді, підготовці та прийнятті рішень, виконувати інші повноваження у питаннях, щодо яких у нього наявний реальний чи потенційний конфлікт інтересів.

У разі неможливості врегулювання конфлікту інтересів члена Кабінету Міністрів України у зазначений спосіб та неусунення ним конфлікту інтересів самостійно Прем’єр-міністр України звертається до Верховної Ради України з поданням про звільнення з посади вказаного члена Кабінету Міністрів України (стосовно Міністра закордонних справ України та Міністра оборони України таке подання вноситься за згодою Президента України).

Правила врегулювання конфлікту інтересів у діяльності керівників центральних органів виконавчої влади передбачені в ст. 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».

У разі виникнення у керівника центрального органу виконавчої влади реального чи потенційного конфлікту інтересів він зобов’язаний не пізніше наступного робочого дня письмово поінформувати про це міністра, який спрямовує та координує відповідний центральний орган виконавчої влади, крім керівника центрального органу виконавчої влади із спеціальним статусом, який зобов’язаний поінформувати у вказаному випадку Кабінет Міністрів України.

За результатами розгляду зазначеної інформації міністр, який спрямовує та координує відповідний центральний орган виконавчої влади, а у випадках виникнення конфлікту інтересів у керівника центрального органу виконавчої влади із спеціальним статусом – Кабінет Міністрів України приймає рішення про здійснення заходів, передбачених Законом, із врегулювання конфлікту інтересів відповідного керівника центрального органу виконавчої влади та здійснює контроль за їх реалізацією.

На суддів поширюються вимоги щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (ч. 1 ст. 28,  пп. «ґ» п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону).

Правила врегулювання конфлікту інтересів у діяльності суддів визначаються законами, які регулюють статус суддів та засади організації діяльності судів (ч. 1 ст. 35¹ Закону).

Конфлікт інтересів у діяльності суддів, відряджених до Вищої ради правосуддя на час виконання повноважень членів Вищої ради правосуддя, вирішується у порядку врегулювання конфлікту інтересів, який виникає в осіб під час роботи у складі колегіального органу (п. 6.7 розділу 6 Методичних рекомендацій).

! Нормативно-правовим актом для суддів є Закон України «Про судоустрій і статус суддів»:

• контроль за додержанням вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів у діяльності суддів покладається на Раду суддів України (п. 6 ч. 8 ст. 133);
• Рада суддів України приймає рішення про врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів у діяльності суддів, якщо конфлікт інтересів не може бути врегульований у порядку, визначеному процесуальним законом.

Інших повноважень з цього питання Раді суддів України не надано. Зокрема, надання роз’яснень з питань конфлікту інтересів у суддів належить згідно із Законом до повноважень Національного агентства.

Конфлікт інтересів, який не може бути врегульований у порядку, визначеному процесуальним законом, включає випадки, у яких він виникає поза межами здійснення правосуддя.

У разі наявності в судді потенційного або реального конфлікту інтересів, не пов’язаного зі здійсненням ним правосуддя, суддя зобов’язаний не пізніше наступного робочого дня з моменту виникнення такого конфлікту інтересів у письмовій формі повідомити про це Раду суддів України. Після повідомлення Рада суддів України вживає заходів щодо врегулювання конфлікту інтересів (ч. 10 ст. 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Вирішення конфлікту інтересів у процесуальний спосіб визначається:

• Цивільним процесуальним кодексом України;
• Кодексом адміністративного судочинства України;
• Господарським процесуальним кодексом України;
• Кримінальним процесуальним кодексом України.

Зазначеними нормативно-правовими актами передбачений такий процесуальний інструмент врегулювання конфлікту інтересів, як відвід/самовідвід.

! Оскільки КУпАП не містить положень щодо відводу/самовідводу судді під час розгляду справ про адміністративні правопорушення, суддям рекомендується реалізовувати право на самовідвід, застосовуючи аналогію закону.

У разі виникнення конфлікту інтересів, який може бути врегульований у процесуальний спосіб (самовідвід, відвід), суддя врегульовує його самостійно без повідомлення Ради суддів України.

У разі виникнення конфлікту інтересів у судді КС він не може брати участі у підготовці, розгляді та прийнятті рішень, виконувати інші повноваження у питаннях, щодо яких у нього наявний конфлікт інтересів.

Про конфлікт інтересів суддя КС повинен протягом 1 робочого дня письмово проінформувати КС та заявити самовідвід. Із тих самих підстав відвід судді КС можуть заявити особи, які є учасниками конституційного провадження (ст. 60 Закону України «Про Конституційний Суд України»).

Відвід (самовідвід) застосовується, зокрема, якщо:

• суддя КС безпосередньо або опосередковано заінтересований у результаті розгляду справи;
• суддя КС є членом сім’ї або близьким родичем осіб, які беруть участь у справі;
• є інші обставини, що викликають сумнів в об’єктивності та неупередженості судді КС.

Неповідомлення суддею КС про наявність у нього реального конфлікту інтересів, вчинення ним дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів тягне за собою відповідальність згідно зі ст. 172⁷ КУпАП.

6.6.1. Запобігання та врегулювання конфлікту інтересів під час засідань місцевих рад.

Особливості врегулювання конфлікту інтересів у голів, заступників голів обласних та районних рад, міських, сільських, селищних голів, секретарів міських, сільських, селищних рад, депутатів місцевих рад визначаються законами, які регулюють статус відповідних осіб та засади організації відповідних органів (ст. 35¹ Закону).

Ст. 59¹ Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає особливий порядок врегулювання конфлікту інтересів під час їхньої участі у засіданнях відповідних рад.

Так, для врегулювання конфлікту інтересів, який виникає у зазначених вище осіб під час участі у засіданні відповідної ради, потрібно (ч.ч. 1, 3 ст.59¹ цього Закону):

• самостійно публічно повідомити про конфлікт інтересів (про що вноситься відповідний запис до протоколу засідання ради);
• не брати участь у розгляді, підготовці, прийнятті рішення (у зв’язку з яким виник конфлікт інтересів) відповідною радою.

Виняток. Якщо неучасть зазначених осіб у прийнятті рішення призведе до втрати повноважності відповідної ради, особи, у яких наявний конфлікт інтересів, беруть участь у прийнятті такого рішення за умови публічного самостійного повідомлення про конфлікт інтересів під час засідання (ч. 2 ст. 59¹ Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення приймаються на пленарному засіданні ради після обговорення більшістю депутатів від її загального складу, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос (ч.ч. 1, 2 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань її постійних комісій (ч.ч. 1, 12 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Голова та депутати місцевої ради, у яких під час участі в пленарному засіданні виник конфлікт інтересів, зобов’язані не брати участь у розгляді, підготовці та прийнятті радою рішень, що свідчить і про їх неучасть у пленарному засіданні під час розгляду відповідного проекту рішення.

Так, в окремих випадках виконання зазначеними особами вимог ч. 1 ст. 59¹ Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо неучасті у прийнятті рішення радою може мати як наслідок неповноважність сесії ради та неможливість прийняття нею рішень.

У таких випадках голова та депутати місцевої ради беруть участь у прийнятті нею рішень лише за умови публічного самостійного повідомлення про конфлікт інтересів під час пленарного засідання ради (ч. 2 ст. 59¹ Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

! Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не містить положень щодо порядку фіксації факту участі/неучасті голови та депутатів місцевих рад у їхніх пленарних засіданнях, у тому числі під час підготовки, розгляду та прийняття проектів рішень, через які в них виникає конфлікт інтересів. Відповідні положення мають передбачатися у регламентах місцевих рад.

! Повідомлення про конфлікт інтересів здійснюється під час засідання ради до початку розгляду питання, у вирішенні якого є приватний інтерес.

Ст. 59¹ Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено особливий порядок врегулювання конфлікту інтересів під час участі голів, заступників голів обласних та районних рад, міських, сільських, селищних голів, секретарів міських, сільських, селищних рад, депутатів місцевих рад у засіданнях колегіальних органів (комісій, комітетів, колегій тощо).

Врегулювання конфлікту інтересів, який виник під час участі у засіданні відповідного колегіального органу, здійснюється шляхом:

• самостійного публічного повідомлення про конфлікт інтересів (про що вноситься відповідний запис до протоколу засідання колегіального органу);
• неучасті у розгляді, підготовці, прийнятті рішення (у звʼязку з яким виник конфлікт інтересів) відповідним колегіальним органом.

Якщо неучасть особи у прийнятті рішення призведе до втрати повноважності відповідного колегіального органу, особа, у якої наявний конфлікт інтересів, бере участь у прийнятті колегіальним органом рішення (у звʼязку з яким виник конфлікт інтересів) за умови самостійного публічного повідомлення про конфлікт інтересів (про що вноситься відповідний запис до протоколу засідання колегіального органу).

! Оголошення про конфлікт інтересів здійснюються під час засідання колегіального органу, до початку розгляду питання, у вирішенні якого є приватний інтерес.

Голови районних та обласних рад, їх заступники, міські, сільські, селищні голови, секретарі міських, сільських, селищних рад, депутати місцевих рад повинні дотримуватися вимог Закону також і при виконанні інших службових чи представницьких повноважень (крім засідань відповідних рад) із урахуванням приписів ч. 1 ст. 28 Закону.

! Депутати місцевих рад мають право на депутатські звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій лише з питань, пов’язаних із їхньою депутатською діяльністю.

Слід звернути увагу на непоодинокі випадки звернень депутатів місцевих рад до, зокрема, державних органів, установ з особистих питань або з питань, щодо яких існує приватний інтерес, із використанням своїх службових / представницьких повноважень.

! Депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, з питань, пов’язаних з його депутатською діяльністю (ст. 13 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»).

Законодавством не визначено права депутатів місцевих рад на будь-які звернення (депутатські звернення, звернення з метою отримання інформації або за роз’ясненнями положень Закону тощо) у порядку ст. 13 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» за наявності приватного інтересу.

Законом передбачено особливий порядок врегулювання конфлікту інтересів, який виникає в особи під час роботи у складі колегіального органу (ч. 2 ст. 35¹ Закону).

Зазначені правила врегулювання конфлікту інтересів мають застосовуватися як під час участі особи в роботі колегіального органу, що є окремою юридичною особою (наприклад, Вища рада правосуддя, Центральна виборча комісія, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Рахункова палата), так і в колегіальному органі без статусу юридичної особи (наприклад, дисциплінарна комісія, комісія з розподілу службового житла, комісія з преміювання тощо).

Так, у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участі у прийнятті рішення цим органом.

Словосполучення «не має права брати участі у прийнятті рішення» стосовно особи, у якої виник конфлікт інтересів у конкретному питанні, яке розглядається колегіальним органом, зумовлює:

• заборону особі брати участь у підготовці документів для прийняття рішення колегіальним органом із відповідного питання;
• неможливість враховувати особу під час визначення кількості членів, необхідних для правомочності розгляду колегіальним органом відповідного питання;
• заборону на участь особи в розгляді (обговоренні) такого питання;
• заборону на участь особи в прийнятті рішення колегіальним органом (голосуванні) з такого питання.

! Особа, яка перебуває в колегіальному органі, зобов’язана повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів, колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів (п. 2 ч. 1 ст. 28 Закону).

Коли особа дізнається про конфлікт інтересів безпосередньо перед голосуванням за те чи інше питання, вирішення якого і зумовлює такий конфлікт інтересів, вона невідкладно повідомляє про це колегіальний орган і не бере надалі участі в голосуванні.

Про конфлікт інтересів такої особи може заявити будь-який інший член відповідного колегіального органу або учасник засідання, якого безпосередньо стосується питання, що розглядається. Заява про конфлікт інтересів члена колегіального органу заноситься в протокол засідання колегіального органу.

Якщо неучасть особи, яка входить до складу колегіального органу, у прийнятті рішень цим органом призведе до втрати правомочності цього органу, така особа бере участь у прийнятті рішень, але це має здійснюватися під зовнішнім контролем (розділ 5 Методичних рекомендацій). Рішення про здійснення зовнішнього контролю приймається відповідним колегіальним органом.

У ст. 33 Закону передбачені такі форми зовнішнього контролю, як:

1. перевірка працівником, визначеним керівником органу, підприємства, установи, організації, стану та результатів виконання особою завдання, вчинення нею дій, змісту рішень чи проектів рішень, що приймаються або розробляються особою або відповідним колегіальним органом з питань, пов’язаних із предметом конфлікту інтересів;
2. виконання особою завдання, вчинення нею дій, розгляд справ, підготовка та прийняття нею рішень у присутності визначеного керівником органу працівника;
3. участь уповноваженої особи Національного агентства в роботі колегіального органу в статусі спостерігача без права голосу.

Для колегіальних органів є прийнятними лише перша та остання форма зовнішнього контролю. Однак, зовнішній контроль може застосовуватись і в інших формах, не визначених Законом, з урахуванням нормативно-правових актів, що регламентують діяльність того чи іншого колегіального органу.

Втрата правомочності колегіального органу відбувається у разі, якщо неучасть члена колегіального органу у прийнятті рішення внаслідок конфлікту інтересів призведе до того, що орган не зможе прийняти рішення, оскільки участь у його прийнятті братиме менше необхідної (достатньої) для цього кількості осіб, за якої діяльність відповідного органу є правомочною.

Наприклад, до складу колегіального органу входить 6 осіб. Засідання цього колегіального органу є правомочним, якщо участь у ньому бере більше половини складу. За такої умови колегіальний орган не зможе прийняти рішення за участі у його прийнятті від 1 до 3 осіб, що є меншим від половини складу.

Колегіальним органом приймається рішення про необхідність участі члена колегіального органу, у якого конфлікт інтересів, під зовнішнім контролем, в якому визначається особа, яка здійснюватиме зовнішній контроль. Нею може бути, зокрема, уповноважена особа з питань запобігання та виявлення корупції.

У такому рішенні може бути передбачено ініціювання перед керівником органу, при (у) якому діє колегіальний орган, визначення особи, яка здійснюватиме зовнішній контроль.

У рішенні про здійснення зовнішнього контролю також можуть бути визначені:

- форма здійснення зовнішнього контролю у виді перевірки результатів голосування членом колегіального органу з питання, у якому у нього наявний конфлікт інтересів;

- обов’язки особи, у якої конфлікт інтересів, у зв’язку із застосуванням зовнішнього контролю. Таким обов’язком, наприклад, може бути надати письмове чи усне обґрунтування своєї позиції проголосувати «за» чи «проти» прийняття відповідного рішення колегіальним органом (із занесенням відповідної інформації в протокол засідання) у разі, якщо його голос був вирішальним для прийняття чи неприйняття рішення колегіальним органом або незалежно від цього.

Особливості застосування зовнішнього контролю за виконанням особою відповідного завдання, вчиненням нею певних дій чи прийняттям рішень розглянуто у п. 5.3 розділу 5 Методичних рекомендацій.